行政机关要正确理解应当履行的职责并积极作为。发生行政复议案件后，要及时向复议机关提交相关证据、依据和其他有关材料。

【基本案情】

申请人：马某某

被申请人：某区人民政府

2015年4月20日，马某某向某区张家湾镇大高力庄村村民委员会（以下简称大高力庄村村委会）提交了《村务公开申请书》，要求公开本村相关村务。2015年4月23日，大高力庄村村委会收到马某某的申请，但大高力庄村村委会未予公开。2015年5月11日，申请人向被申请人邮寄《关于要求XX区人民政府责令大高力庄村村民委员会村务公开申请书》，请求被申请人依法责令大高力庄村村委会公开村务并书面告知申请人。2015年5月23日，被申请人收到上述申请后未予处理。

申请人对被申请人行政不作为不服，于2015年8月24日向北京市人民政府申请行政复议，请求：1.确认被申请人未履行责令大高力庄村村委会村务公开行为违法；2.依法责令被申请人责令大高力庄村村委会将相关村务信息书面告知申请人。

申请人称：2015年4月20日，申请人根据《村民委员会组织法》相关规定向大高力庄村村委会提出《村务公开申请书》，要求公开相关村务信息。大高力庄村村委会于2015年4月23日签收，但未公开。依据《村民委员会组织法》规定，被申请人依法具有责令大高力庄村村委会公布村务的责任。故申请人于2015年5月11日向被申请人邮寄《关于要求XX区人民政府责令大高力庄村村民委员会村务公开申请书》，要求被申请人责令大高力庄村村委会公开村务，被申请人于2015年5月13日签收后未履行职责。申请人认为被申请人依法具有责令村务公开的法定职责，现其已构成行政不作为。

被申请人称：申请人向大高力庄村村委会提交《村务公开申请书》后，大高力庄村村委会未及时向申请人进行公开。后申请人向被申请人提交《关于要求XX区人民政府责令大高力庄村村民委员会村务公开申请书》，同时，向XX区张家湾镇人民政府提交了上述申请。被申请人收到申请人上述申请后，积极组织有关单位及部门的工作人员认真进行调查，并责成信访办公室会同张家湾镇人民政府信访部门与申请人取得联系，并由张家湾镇人民政府信访办工作人员对申请人给予了答复。

同时，在行政复议过程中，被申请人仅提交了《行政复议答复书》，未提交任何证据。

【复议机关决定】

复议机关经审理后认为，依据《村民委员会组织法》第三十一条“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”之规定，被申请人具有依申请人的申请对其反映的事项进行调查核实以及依法责令大高力庄村村委会公布相关村务的法定职责。现被申请人未履行上述法定职责，已构成行政不作为。

综上，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，决定责令被申请人自收到本决定书之日起60日内依法履行对申请人提交的《关于要求XX区人民政府责令大高力庄村村民委员会村务公开申请书》进行处理的职责。

【专家评析】

一、背景

行政不作为是行政主体有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的违法行为。行政不作为的基本前提，是行政机关拥有一定的职责。

法律、法规、规章为行政机关设定的在特定情形下从事一定的行为职责或义务，这是行政不作为职责来源最没有争议的。现有立法清楚地表明了这一点。《行政复议法》和《行政诉讼法》对行政不作为的复议和诉讼受案范围规定，皆如此。《行政复议法》第6条规定：“（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的”。《行政复议法》第28条规定：“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。”《行政诉讼法》第12条规定对下列情形可以提起行政诉讼，“…（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；…（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；…”第72条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”

不过，把行政不作为中的职责仅限定于“法定职责”，限缩了行政不作为的职责来源。除法律明确职责外，行政机关的先行行为、合同所约定、行政机关作出的承诺等，也可以构成其应当履行的职责或义务。

此外，程序性职责或义务，也应构成行政不作为的职责。2009年12月14日最高人民法院公布《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第3条规定提供了重要借鉴。第3条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”参考此规定，行政机关作出行政决定过程中未履行相应的职责或义务原则上不得申请复议，当事人可以通过诉行政机关作出的最终决定寻求救济。不过，鉴于实践中一些程序性义务具有事实上的最终性，且影响公民、法人或者其他组织的合法权益，不赋予当事人对其的复议权，难以有效保护当事人的权益，作为例外，应允许对这些请求申请复议。

二、复议决定的理由

本案中，申请人请求确认被申请人未履行责令大高力庄村村委会村务公开行为违法，并责令被申请人责令大高力庄村村委会将相关村务信息书面告知申请人。复议机关经审理后作出决定，责令被申请人自收到本决定书之日起60日内依法履行对申请人提交的《关于要求XX区人民政府责令大高力庄村村民委员会村务公开申请书》进行处理的职责，其理由在于：

1.被申请人负有相应的职责

复议机关认为，《村民委员会组织法》第三十一条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”。根据这一规定，被申请人具有依申请人的申请对其反映的事项进行调查核实以及依法责令大高力庄村村委会公布相关村务的法定职责。

2.被申请人未履行这一职责

复议机关认为“被申请人未履行上述法定职责，已构成行政不作为”。复议决定事实上指出被申请人根本未履行这一职责。

三、运用复议决定应注意的问题

从本案案情和复议决定分析，要防止行政不作为必须注意两个问题：

1.要明确自己的职责之所在

要积极作为，首要工作是明确自己应履行何种职责。在复议中，被申请人称收到申请人上述申请后，积极组织有关单位及部门的工作人员认真进行调查，并责成信访办公室会同张家湾镇人民政府信访部门与申请人取得联系，并由张家湾镇人民政府信访办工作人员对申请人给予了答复。

然而，《村民委员会组织法》第31条规定：“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任”。这一规定清楚表明被申请人对申请人的申请负有的职责,是对其反映的事项进行调查核实，并依法责令大高力庄村村委会公布相关村务的法定职责。这与被申请人责成信访办公室会同张家湾镇人民政府信访部门与申请人取得联系，并由张家湾镇人民政府信访办工作人员对申请人给予了答复，显然不同。

2.要及时提交相关证据、依据和其他有关材料

《行政复议法》第23条第1款规定，复议被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第28条同时规定：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”

然而，在本案中，在行政复议过程中，被申请人仅提交了《行政复议答复书》，未提交任何证据。

【相关法律规范】

《村民委员会组织法》第三十一条。