解析PPP合同终止的各种情形。

正常履约下，PPP合同在合同约定的到期日自然终止。但在PPP项目漫长的生命周期中，可能出现各式各样的因素导致合同履约困难或者失败，此时涉及到PPP合同提前终止的问题。本文探讨的合同终止即指提前终止的情况，主要分析造成PPP合同提前终止的原因及处理办法。

一、合同终止的依据

合同终止问题争论的焦点，主要包含两项内容：

（1）是否可以提出合同终止；

（2）补偿金额如何计算。

这两项内容依据的条款来源于两个方面：

（1）PPP合同本身的合同终止条款；

（2）一般法律的合同终止条款。

PPP合同中存在明确的合同终止条款时，合同终止适用PPP合同中的条款；PPP合同中没有明确的合同终止条款时，只能从一般法律的合同终止条款中寻找依据。

从PPP模式的国际实践看，大陆法系通常不设置合同终止的相关条款，也未明确规定合同终止的相关权利，合同双方不一定有权提出合同终止，遑论后续清晰的责任分配与补偿；而普通法系通常在合同里约定合同终止条款，明确了终止权、终止事件等详细的定义与合同终止流程，合同双方能较快速地解决合同终止引起的各项争议。

从PPP相关方的利益看，由于PPP项目的合同期限较长，期间市场环境变化剧烈且难以预测，经常出现合同难以继续履约的情形，因此政府、社会资本以及金融机构均希望在PPP合同中明确约定合同终止条款，降低合同风险，并获得合理补偿。

二、合同终止的原因

合同终止的原因主要概括为四种：

（一）政府违约导致的终止

社会资本在政府违约时提出合同终止，普遍认为是一种明确的合同权利，即使PPP合同中没有合同终止条款，一般法律也能赋予社会资本这项权利，社会资本可依照一般法的规定和相关判例行使合同终止权。但是这里的政府违约必须是指，造成社会资本无力履约PPP合同的行为，若只是微小的履约，甚至重大违约但没有造成社会资本无力履约的后果，仍不属于可以提出合同终止范畴的违约行为。

（二）政府主动终止

政府主动终止是指，政府基于便利或公共政策的原因，单方提出终止，社会资本没有对等的权利。

（三）社会资本违约导致的终止

社会资本未能达到合同约定的标准即视为违约，政府有权提出合同终止。大部分的合同条款都会给予社会资本一定的补救期来纠正之前的违约行为，但有一些国家如荷兰，会设置一个专门的条款，列明特定的社会资本违约行为发生时，政府不给予补救期，直接提出合同终止。

为提高PPP项目的可融资性，政府可能会与提供PPP项目贷款的金融机构签署直接协议，明确政府已同意PPP合同的所有约定，承诺按时、足额支付项目公司或社会资本服务费。直接协议也推迟了政府行使合同终止权利的期限，即政府将给予金融机构一定的期限，让金融机构介入PPP项目，纠正社会资本的过错，避免合同终止但政府仍保留提出合同终止的权利。若在此期限内，金融机构介入失败，或过错依旧存在，政府将继续行使合同终止权。

（四）持续很久的不可抗力或不可保险导致的终止

对于不属于合同任意一方过错的事件，如持续很久的不可抗力和关键性保险的不可保，导致合同无法正常履行，若合同双方没有约定此情形下继续履行合同的解决方案，则合同双方均可提出合同终止。若政府在PPP项目中承担着最后保险人的角色，当不可保风险发生时，政府无法承担此项保险，也可提出合同终止。

PPP合同终止并不意味着PPP项目的终止，政府可与其他社会资本签订PPP合同，继续实施PPP项目。因此PPP合同终止，社会资本移交项目资产给政府时，应做好安排，便于项目后续的建设和运营。

三、合同终止的处理办法

（一）政府违约导致的合同终止

政府违约的具体行为主要包括四类：

（1）社会资本未违约的前提下，政府未付费；

（2）政府征收项目资产的重要部分或社会资本的股份；

（3）政府违背合同义务，使社会资本无法在特定时期内履行PPP合同，例如未建设基本联通的基础设施、法律变更、重大不利政府行为等；

（4）其他特定情形的行为。

政府违约行为很多时候不是政府恶意为之，可能仅仅由于管理上的失误，例如审批慢等。为避免社会资本直接提出合同终止，合同通常约定给予政府宽限期，例如政府未付费或违约超出多长期限（通常为几个月），社会资本才能提出合同终止。

社会资本向政府发出合同终止通知，给予政府一定期限的补救期，并说明政府未在补救期内没有达成补救效果时，合同将于何时终止。

（二）政府主动终止导致的合同终止

政府主动终止适用于政府无力继续维持与社会资本的PPP合同关系的情形，例如因政策变动导致PPP项目审批不通过、公共利益受到侵害等，政府单方提出终止PPP合同。在政府按照PPP合同正常履约的情况，完全补偿社会资本后，社会资本不应拒绝终止合同。

在普通法系的PPP合同里，有完备的合同终止条款，社会资本通常不会要求政府对主动终止行为出示理由和证据。而在大陆法系的PPP合同里，一方面合同终止条款的不明确或未设置，另一方面政府基于不明确的合同权利，也能被认可授予基于公共利益主动终止合同的权利，但这对社会资本、分包商以及金融机构都不利。政府不可能放弃基于公共利益主动终止合同的权利，否则会失去社会公众的信任，所以合同双方应事先约定针对于主动终止事件的补偿机制和流程，政府做出主动终止决定后，应及时通知社会资本，给予社会资本一定的期限来安排PPP项目的移交工作，并给予社会资本、金融机构等相关方充分的补偿。

（三）社会资本违约导致的合同终止

社会资本违约的具体行为主要包括十一类：

1.违约行为对合同履约产生重大不利影响。如何界定"重大"这一概念，合同双方可参考司法先例，从而避免制定详尽的重大违约事件清单，增加工作难度。

2.服务不可用。在政府付费项目中，政府基于合同服务的可用性支付社会资本服务费，若服务不可用，则政府从中扣减相应金额。当社会资本违约导致服务完全不可用，即达不到合同标准，政府拒绝接受其提供的公共服务时，政府将提出合同终止。在使用者付费项目中，政府通过严格的监管，发现项目服务不可用时，也有权提出合同终止，替换社会资本。因此，政府享有的合同终止权，将激励社会资本、金融机构等努力将项目服务的不可用性降至最低。

3.累积的违约行为。社会资本非重大违约行为，并不会导致政府立即提出合同终止，而是长期累积到一定程度，政府才提出合同终止。此情形下，政府发出终止通知后，不给予社会资本补救期，但给予金融机构一定的介入期限，由其行使项目介入权。

4.持续的违约行为。持续违约是指同一类型的违约行为反复出现，虽然这类违约行为没有严重到促使政府提出合同终止，但由于其未在PPP合同中明确定义，履约失败后政府也无依据扣减相关付费，因此社会资本没有动力纠正这类违约行为。政府应制定警告通知的机制，在这类违约行为第一次发生后，即对社会资本实行警告通知，在特定期限（通常仍给予补救期）内再次发生，则给予最终警告。那么到特定期限内第三次发生时，政府将提出合同终止。提出合同终止时，政府不再给予社会资本补救期，但给予金融机构一定的介入期限，由其行使项目介入权。

5.与施工相关的违约行为。与施工相关的违约主要包括三种：一是社会资本放弃施工；二是社会资本到期未完工；三是社会资本未按时开工或未获得当地政府部门的建设许可。

6.与破产相关的违约行为。社会资本在履约期间保持财务健康，是合同履约成功至关重要的条件，政府也将此作为监管指标，不仅监管社会资本的财务状况，也监管分包商的财务状况，在财务出现问题时能及时采取应对措施，使损失最小化。如果分包商濒临破产，社会资本须立即替换成其他的分包商，继续履行合同，而社会资本濒临破产，政府有权提出合同终止。若社会资本认为其破产是由政府未付费导致的，那么适用特定的违约处理机制，政府的合同终止权可能受到限制。

7.战略性违约行为。战略性违约行为适用于社会资本处理PPP项目公司事务，政府不同意但无法干预的情况。例如社会资本变更项目股东、股权转让、更换核心分包商等，政府通过提出合同终止表达反对意见。

8.特定领域的违约行为。一些PPP项目涉及到专业的认证流程，例如安全认证，社会资本必须保证项目服务的健康、安全，若未通过有关部门的专业认证，政府有权提出合同终止。

9.社会/环境违约。一些PPP项目涉及到特定的社会、环境义务，例如聘用一定数量的当地员工、解决项目污染问题等，若社会资本未履行相关义务，政府有权提出合同终止。

10.保险违约行为。即社会资本未按合同约定为PPP项目办理关键性的保险，不仅导致项目不可融资，也损害了政府的利益。因而政府有权提出合同终止。

11.其他违约行为。如社会资本为提交或更新履约保证金等。

提出合同终止是政府最后的杀手锏，政府向社会资本发出合同终止通知后，若社会资本的违约行为存在补救的可能，政府应给予社会资本一定的期限纠正违约行为、挽回损失，或直接货币补偿政府。当且仅当社会资本无法提供有效的解决方案，或违约行为无法纠正或弥补时，政府再提出合同终止。若社会资本的违约行为属于无补救可能，须立即终止合同的事件，政府可根据此类事件适用的特定条款，直接提出合同终止。

值得注意的是，相比项目运营阶段，社会资本更害怕政府在项目建设阶段提出合同终止，这样社会资本得不到任何收入，因而可能要求政府不以施工违约之外的原因在项目建设阶段提出合同终止。社会资本虽将努力建成项目，以期尽早实现运营获利，但由于非社会资本意愿的因素，如保险的不可保性或社会资本资金链断裂、面临破产，项目出现必须终止的情况。因此，政府可以承诺社会资本在项目建设阶段不随意提出合同终止，让社会资本较顺利地实现项目运营，但须依旧保留特定情形下，提出合同终止的权利。